自2001年國務(wù)院頒布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》以來，衛(wèi)生部與農(nóng)業(yè)部都據(jù)此出臺配套規(guī)章。其中2002年，由衛(wèi)生部頒布的《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》與農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》都同時對轉(zhuǎn)基因標(biāo)識作出要求。

但這兩套法規(guī)中明顯不能重疊的地方造成了如今轉(zhuǎn)基因標(biāo)識管理的困境。

多部門不負(fù)責(zé)的“空白地帶”

民眾對轉(zhuǎn)基因的“恐懼”在很大程度上也與轉(zhuǎn)基因標(biāo)識管理混亂的情況有關(guān)。

《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》中明確，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識的監(jiān)督管理工作。

記者從廣東省農(nóng)業(yè)廳了解到，從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物及其加工品的生產(chǎn)、經(jīng)營單位和個人提出標(biāo)識審查認(rèn)可申請，農(nóng)業(yè)廳經(jīng)審核后頒發(fā)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識審查認(rèn)可批準(zhǔn)文件》，并列入監(jiān)管名單。但對監(jiān)察范圍是否僅限于“目錄”種類，是否經(jīng)過抽查檢測等問題農(nóng)業(yè)廳未進(jìn)一步回復(fù)。

事實(shí)上，衛(wèi)生部的法規(guī)雖然鮮有提及，但從食品角度來講，其范圍顯然大許多。根據(jù)《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》第十六條的規(guī)定，食品產(chǎn)品中(包括原料及其加工的食品)含有基因修飾有機(jī)體的，要標(biāo)注“轉(zhuǎn)基因××食品”或“以轉(zhuǎn)基因××食品為原料”。同時，衛(wèi)生部對轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)經(jīng)營組織定期或者不定期監(jiān)督抽查，并向社會公布監(jiān)督抽查結(jié)果。

此外，在流通領(lǐng)域的食品標(biāo)識法規(guī)方面，根據(jù)國家質(zhì)檢總局《食品標(biāo)識管理規(guī)定》第十六條規(guī)定，屬于轉(zhuǎn)基因食品或者含法定轉(zhuǎn)基因原料的食品，應(yīng)當(dāng)在其標(biāo)識上標(biāo)注中文說明。由地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在其職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)食品標(biāo)識的監(jiān)督管理工作。

但《消費(fèi)者報(bào)道》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在標(biāo)簽管理抽查中轉(zhuǎn)基因成分并非常規(guī)檢測項(xiàng)目。目前除進(jìn)出口商品抽檢名單中出現(xiàn)少數(shù)未標(biāo)識的不合格產(chǎn)品外，并無國內(nèi)市場轉(zhuǎn)基因標(biāo)識監(jiān)測的公開信息。

今年5月7日，北京市質(zhì)監(jiān)局曾發(fā)布通知，要求食品企業(yè)確保所有使用的食品標(biāo)簽真實(shí)、合法，其中特別提到“屬于轉(zhuǎn)基因食品或者含法定轉(zhuǎn)基因原料的應(yīng)當(dāng)在其標(biāo)識上標(biāo)注中文說明”。北京市質(zhì)監(jiān)局工作人員表示，質(zhì)監(jiān)部門會對上市商品標(biāo)識的真實(shí)性進(jìn)行例行檢查，但沒有組織過針對食品轉(zhuǎn)基因標(biāo)識的專項(xiàng)檢查。

“食品安全需要無縫隙對接?！敝袊M(fèi)者協(xié)會專家顧問、律師邱寶昌說，農(nóng)業(yè)部制定了部門規(guī)章，但標(biāo)識卻出現(xiàn)在流通領(lǐng)域，誰來執(zhí)法就成了問題。

對此，中國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法研究會副會長兼秘書長劉俊海也表示，為保障消費(fèi)者知情權(quán)，落實(shí)監(jiān)管需要多部門信息共享，農(nóng)業(yè)部出臺政策監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，流通領(lǐng)域由工商、質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)合力打造全方位監(jiān)管機(jī)制，消除“空白地帶”。

“全面的標(biāo)識監(jiān)管意味著增加巨大的管理成本。”科普作家方舟子認(rèn)為，目前經(jīng)過國家安全評價(jià)認(rèn)可批準(zhǔn)上市的農(nóng)作物，沒有必要要求特別標(biāo)出來，否則會形成暗示不利于客觀傳遞的轉(zhuǎn)基因科學(xué)信息，如暗示“非轉(zhuǎn)基因更健康”。

“零容忍”的十字困境

參照國際上的多種轉(zhuǎn)基因標(biāo)識管理制度，中國目前的強(qiáng)制標(biāo)識制度被解讀為“零容忍”、“0閾值”。

“中國的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)是全世界最嚴(yán)格的，但這種‘零容忍’標(biāo)準(zhǔn)既不科學(xué)，也不與國際接軌。在實(shí)際操作中，給監(jiān)管帶來了難題?！币幌?qū)D(zhuǎn)基因持謹(jǐn)慎立場的綠色和平組織農(nóng)業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人俞江麗說。

美國和加拿大施行的是自愿標(biāo)簽制度。國際食品信息委員會國際關(guān)系副主任安迪·本森解釋美國FDA（食品和藥品管理局）的原則是：標(biāo)簽不應(yīng)該對已經(jīng)證明是安全的食品造成不正確的負(fù)面理解，標(biāo)簽上的所有表述都應(yīng)該公平、開放并且得到大眾的正確解讀。

同樣施行強(qiáng)制標(biāo)識的歐盟則規(guī)定，所有轉(zhuǎn)基因食物均須附有標(biāo)簽，包括加工食物。如果傳統(tǒng)食物意外地混雜了超過0.9%的轉(zhuǎn)基因物質(zhì)，亦須加上標(biāo)簽。

研究轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度的暨南大學(xué)姚瓊教授對比過各國要求。她告訴記者：“國內(nèi)標(biāo)識制度可操作性不強(qiáng)的原因在于向消費(fèi)者傳遞信息過于簡單，僅是‘轉(zhuǎn)基因’或者‘非轉(zhuǎn)基因’。有關(guān)規(guī)定沒有明確如因意外混雜入傳統(tǒng)食物的轉(zhuǎn)基因物質(zhì)的容許量，如日本為5%的閾值管理。”

香港有機(jī)資源中心黃煥忠教授表示，國際有機(jī)農(nóng)業(yè)聯(lián)盟(IFOAM)的轉(zhuǎn)基因成分認(rèn)定更為嚴(yán)格，但也須考慮到出現(xiàn)交叉污染問題，根據(jù)IFOAM的立場，一般會利用認(rèn)證的審查系統(tǒng)查找污染的來源，若是“偶然”發(fā)生，便可以接受。

隨著轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，食物鏈中不可能保證100%不含有轉(zhuǎn)基因成分。既然所有食品都將含有轉(zhuǎn)基因成分，定性標(biāo)識就失去了意義。

從“定性”到“定量”

事實(shí)上，轉(zhuǎn)基因成分監(jiān)察的范圍和限定閾值同樣體現(xiàn)出不同國家對轉(zhuǎn)基因的態(tài)度。

2013年6月14日，歐盟發(fā)布2013/287/EU決議，就中國輸歐盟米制品中的轉(zhuǎn)基因大米成分出臺緊急措施，將決議的適用范圍調(diào)整擴(kuò)大到未去殼米、糙米、米粉、大米淀粉等27大類產(chǎn)品；將現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度中設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)閾值由1％ 降低到0.9％，特殊情形下降低到0.5％。

“從貿(mào)易保護(hù)上講，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的出口國傾向于制訂比較高的閾值，而進(jìn)口國傾向于較低的閾值?！遍L期研究轉(zhuǎn)基因檢測技術(shù)的專家盧長明表示，美國、加拿大和阿根廷等國家是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的主要生產(chǎn)和出口國，每年的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易均可為國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)利益，他們均對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品持開放的態(tài)度。

中國目前實(shí)施的是零容忍的定性標(biāo)識制度。轉(zhuǎn)基因食品閾值的確定除了依據(jù)科技知識外，往往還會考慮經(jīng)濟(jì)和社會因素，所以閾值本身不僅包含科技理性還包含了經(jīng)濟(jì)理性和政策理性，集中反映了一個國家或地區(qū)對轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)，包括經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易考量的忍受度。

事實(shí)上，在國內(nèi)近期“轉(zhuǎn)基因”熱議的背后，除進(jìn)口農(nóng)作物品類越來越多外，一個不爭的事實(shí)是：至今由中國自主研發(fā)并獲得生產(chǎn)應(yīng)用安全證書的轉(zhuǎn)基因糧食作物，僅有一種轉(zhuǎn)基因植酸酶玉米和兩種抗蟲水稻，而這三種轉(zhuǎn)基因作物的安全證書2014年即將到期。

主持轉(zhuǎn)基因水稻研究的中科院院士張啟發(fā)表示，推動轉(zhuǎn)基因水稻產(chǎn)業(yè)化不能再等，再遲緩就是誤國。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不起來，則商業(yè)發(fā)展不起來，反過來對科研影響非常大。

“目前農(nóng)業(yè)部推動轉(zhuǎn)基因水稻商業(yè)化受阻，轉(zhuǎn)基因作為應(yīng)用技術(shù)的研究，如果得不到應(yīng)用則會影響國家對科研的投入，也打擊科研人員積極性。”方舟子告訴記者。

然而，就轉(zhuǎn)基因成分檢測技術(shù)以及風(fēng)險(xiǎn)管控水平，從“定性”到“定量”中國還有很長一段距離要走。