亂收8塊錢，卻被調(diào)查9個月，繼而被罰9萬港幣，電信大鱷中移動在香港遇到了讓內(nèi)地消費者看來有些不可思議的處罰。

5月6日，中國移動香港有限公司以短信推銷移動通信服務(wù)時，因作出誤導(dǎo)性或欺騙性的陳述，被香港通訊事務(wù)管理局（下稱通管局）責(zé)令罰款9萬港元。但短信推銷這一行徑在很多人看來，實屬稀松平常。

這一事件彰顯了香港和內(nèi)地電信監(jiān)管上的差異。事實上，香港通管局作為香港的獨立機構(gòu)，除了可以對運營商的欺騙或誤導(dǎo)性陳述作懲罰外，還可以對亂發(fā)廣告短信進(jìn)行處罰。而正是由于缺乏類似的獨立電信監(jiān)管機構(gòu)，內(nèi)地電信管理部門和運營商有著千絲萬縷的關(guān)系，難以實現(xiàn)對電信大鱷的懲治。

收8元被罰9萬

2012年7月，一位香港移動用戶收到了運營商業(yè)務(wù)推銷短信——平均每月57港元即可享受無限wifi 和數(shù)據(jù)服務(wù)。但這位用戶其后致電中國移動香港熱線訂用該套餐時，卻被告知必須同時以每月8元購買接入鈴聲服務(wù)。于是，他開始投訴中移動。

香港通訊事務(wù)管理局辦公室（下稱通訊辦）去年8月收到投訴后即展開調(diào)查，并于今年5月宣布對中移動香港罰款9萬港元的決定。通訊辦認(rèn)為，向客戶發(fā)出的短信沒有闡明每月須另繳8港元鈴聲服務(wù)費，普通人可能會被誤導(dǎo)，從而相信套餐費用只是每月57港元。因此認(rèn)為該短信具誤導(dǎo)性或欺騙性，違反《電訊條例》第7M條。

《消費者報道》記者咨詢香港通訊辦，對方表示實際訂用該計劃的客戶人數(shù)屬商業(yè)秘密無法透露，但就此收到的投訴只有一宗。

中國移動香港就此事回應(yīng)本刊稱：“就有關(guān)個案，事實上本公司已多次向現(xiàn)有客戶于宣傳短訊內(nèi)發(fā)放相關(guān)的內(nèi)容/服務(wù)要求數(shù)據(jù)。中國移動香港尊重當(dāng)局有關(guān)判決，并盡力避免有關(guān)事件再次發(fā)生。”

根據(jù)香港通訊辦過往記錄，這已是中移動第二次因違反該條例而受罰。2008年有用戶投訴被中國移動香港廣告內(nèi)的“免預(yù)繳”宣傳和中國移動香港銷售員的陳述欺騙，誤導(dǎo)他與中國移動香港簽訂服務(wù)合約。隨后發(fā)現(xiàn)這其實是銀行信用卡通過免息貸款，代繳納了18 個月服務(wù)費，然后安排分18 個月免息向投訴人收取還款。經(jīng)過2年的調(diào)查確認(rèn)，最后當(dāng)局決定對中國移動香港處以8萬港元罰款。

記者查詢香港管局記錄發(fā)現(xiàn)，每年都有5-10家運營商違反“欺騙/誤導(dǎo)”的條例而受處罰的個案。

獨立監(jiān)管體系

香港消委會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年-2013年第一季度，通訊服務(wù)的投訴在所有投訴中一直名列首位，情況與國內(nèi)類似。香港消委會有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《消費者報道》記者，他們主要處理和調(diào)解電訊方面費用糾紛的投訴，而其他電信有關(guān)的投訴主要還是由電訊辦處理。

其中，2008年-2012年通訊事務(wù)管理局接獲消費者對電訊服務(wù)投訴的統(tǒng)計數(shù)字中，又以流動通訊的投訴最多。

香港的《電信條例》于1993年立法，此后每年都有修改和補充。香港電訊管理局就是依據(jù)《通訊事務(wù)管理局條例》而成立的，主要負(fù)責(zé)這廣播電視牌照發(fā)放，處理電訊和廣播投訴等幾項職能。

除了“欺騙/誤導(dǎo)”條例以外，通訊辦另一重要職能就是處理違反《非應(yīng)邀電子訊息條例》。該條例自2007年12月22日全面生效后成效非常顯著。2008年該辦接收舉報的亂發(fā)電郵、傳真、短信、預(yù)錄電話訊息數(shù)量為8792宗，2012年已下降為2629宗。

香港通訊辦的公共事務(wù)經(jīng)理陳筱婷向《消費者報道》記者解釋，例如中移動香港一案中，消費者在簽訂運營商的入網(wǎng)協(xié)議時就有是否接收推廣信息的選項，如果消費者選擇不接收而運營商硬是推送就屬于違法。

而香港消費者如果遇到電信權(quán)益受侵害的案件，只需投訴到通訊辦，3天內(nèi)就會作出回應(yīng)并開始對事件進(jìn)行調(diào)查。“運營商的罰款會納入政府基金，再用于社會。”陳筱婷說。

內(nèi)地獨立監(jiān)管機構(gòu)缺失

從電信糾紛投訴渠道來說，國內(nèi)和香港差不多。北京市律師協(xié)會電信法委員會主任陳際紅律師就分析，主要有三個方面：一是由消委會進(jìn)行調(diào)解，二是到通管局投訴，三是民事訴訟。

此外，他強調(diào)國內(nèi)法律其實跟國外差別不大，包括電信管理條例。正如《中華人民共和國電信條例》第四十一條也規(guī)定運營商不得對電信用戶不履行公開作出的承諾或者作容易引起誤解的虛假宣傳的規(guī)定。

真正的差距在于監(jiān)管嚴(yán)格程度。

中華全國律師協(xié)會信息網(wǎng)絡(luò)與高新技術(shù)專業(yè)委員會副主任蔡寧海律師對本刊記者說：“內(nèi)地通管部門在運營商面前，運營商更大，所以運營商可以主導(dǎo)很多東西。而且內(nèi)地處罰力度弱和罰款數(shù)額少，對運營商沒有太大影響。在香港，立法可以授權(quán)機構(gòu)作出執(zhí)法的權(quán)力。中國移動香港因為8塊被罰幾萬是能起到警惕作用的。”

據(jù)他所知，由于大部分電信投訴金額不大，起訴時間成本太高，每年廣東上訴運營商的案例很少，集中在上網(wǎng)部分。“《電信法》修改稿建議里就要求獨立通信監(jiān)督機構(gòu)，而我們現(xiàn)在是靠工信部里面的一個司來監(jiān)管，本身沒有執(zhí)法效力。”他說。

北京通信法制研究會常務(wù)理事李長喜和中國政法大學(xué)信息中心主任馬志剛等人合著的《電信監(jiān)管機構(gòu)法律地位研究》一文中就指出，“2004年，世界各國建立的電信監(jiān)管機構(gòu)超過了120個……電信監(jiān)管機構(gòu)不僅應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立，而且應(yīng)當(dāng)獨立行使職權(quán)，不受來自政府和企業(yè)的限制和約束”。

以最早從事電信立法和電信政府監(jiān)管的美國為例，20世紀(jì)30年代美國電信業(yè)基本自由競爭的狀態(tài)，私設(shè)、濫設(shè)電信運營公司屢禁不止，于是促成了美國的《1934年通信法》。在美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）作為獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)就是依據(jù)《1934年通信法》設(shè)立的。除行政立法權(quán)外，F(xiàn)CC還依法具有行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)和行政訴權(quán)等行政執(zhí)法權(quán)。

然而《電信法》呼吁了30年，呼聲卻越來越弱。

“《電信條例》是國務(wù)院的行政法規(guī)，沒有經(jīng)過全國人大立法審批。例如《物權(quán)法》中大廈的樓頂是屬于物主共同擁有的，而《電信條例》里說為了公共利益，可以在樓頂安裝電信接收站。這里條例弱于《物權(quán)法》。”蔡律師解釋。

資深電信分析師付亮指出，工信部、發(fā)改委、國資委是電信的主要管理部門，國家網(wǎng)絡(luò)信息辦公室、工商局、商務(wù)部也有參與，結(jié)果是監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜、界限不清，有空隙也有重復(fù)。

“這個行業(yè)不斷有新的問題，新的管理辦法。其實全球碰到的問題都差不多，只是國外可能快一點罷了，我國也是在發(fā)展過程中不斷調(diào)整。”付說。

中國移動香港表現(xiàn)不理想

中移動雖然在內(nèi)地處壟斷地位，但在香港卻一直表現(xiàn)不佳，此次處罰事件，也可反映出其在管理上存在的問題。

資深電信分析師付亮告訴記者，中國移動一直有派人到香港進(jìn)行管理和學(xué)習(xí)交流。

“據(jù)我了解移動香港應(yīng)該還處于賠錢狀態(tài)，而且盈利能力不強，估計在幾大運營商中排名靠后。”付亮說,“香港更多作為中國移動業(yè)務(wù)國際化的一個橋頭堡。”

香港電訊辦的資料顯示，作為國家領(lǐng)先的成熟的電信市場，2010年香港的電信業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到542億港元。

目前香港流動網(wǎng)絡(luò)服務(wù)方面則競爭十分激烈，共有中國移動香港有限公司、中國移動通訊有限公司、Hong Kong Telecommunications （HKT） Limited、和記電話有限公司以及數(shù)碼通電訊有限公司5家運營商承辦各類服務(wù)。截止2012年9月，流動服務(wù)的用戶數(shù)目已達(dá)1595萬。

記者查詢中國移動香港的資料發(fā)現(xiàn)中國移動香港前身華潤萬眾電話有限公司2005年底用戶有130萬左右。而更名后便沒有公布實際用戶數(shù)額。該公司有關(guān)負(fù)責(zé)人也以商業(yè)機密為由拒絕向記者透露有關(guān)信息。

付分析道：“中國移動一直在香港布局包括3G/4G等。4G牌照是他的優(yōu)勢，估計未來會以此形成自己特色業(yè)務(wù)。”

中移動香港4G網(wǎng)絡(luò)于去年4月推出。近日，中移動香港公司總裁李帆風(fēng)在接受媒體采訪時就透露，自2013年以來，新增用戶中超過70%的用戶都在使用4G網(wǎng)絡(luò)和套餐共享計劃，但也未透露具體用戶數(shù)量。

而68港元包月的“逆天套餐”中國移動香港還在推廣。然而3G頻譜由另外4個運營商拍得于2001年競投而來，2016年才到期，所以中國移動香港在租用其他運營商的網(wǎng)絡(luò)。雖然中移動有意競投，但這涉及回收頻譜再次拍賣，受到了多方爭議。

通訊事務(wù)辦公室在咨詢方案中提出3個方案 , 一是自動續(xù)牌 ，二是全面重新拍賣， 三是收回部份頻譜再拍賣 。 而通訊辦認(rèn)為最好是把現(xiàn)時的四大網(wǎng)絡(luò)商 2100MHz 頻譜中每人抽走 1/3 使用量出來，然后再拍賣。不少人認(rèn)為目前3G已經(jīng)飽和，這樣會使上網(wǎng)速度更慢，而且中移動的國企身份有迫使政府插手此事的嫌疑。

“中移動3G整體用戶規(guī)模不夠，3G已經(jīng)在行業(yè)落后很大距離。”付說。

（責(zé)編：陳加索）